Le forum du Pacte écologique

Permettez-moi de soumettre à l’atelier n° 5  les propositions suivantes :

-    Renforcer dans la société française le rôle des associations agréées pour la protection de l’environnement ;

-    Créer des services  déconcentrés de l’Etat uniques en matière d’écologie, de développement et d’aménagement durables ;

-    Renforcer le contrôle de légalité de l’Etat sur les actes des collectivités décentralisées intervenant en matière d’écologie, d’aménagement et de développement durables.

-    Créer une autorisation unique valant à la fois permis de construire et autorisation au titre des installations classées pour la protection de l’environnement

-    Renforcer les pouvoirs du juge administratif en matière d’écologie, de développement et d’aménagement durables ;

-    Créer un haut conseil du développement durable ;



1    ) Renforcer dans la société française le rôle des associations agréées pour la protection de l’environnement :



     La loi Barnier du 2 février 1995 avait déjà insisté sur le rôle des associations de protection de l’environnement agréées et leur possibilité d’agir en justice notamment devant le juge administratif.

      Néanmoins, nombre d’associations ont  des ressources financières modestes qui se limitent aux seules cotisations de leurs membres. Elles hésitent de plus en plus à saisir le juge étant donné l’importance des dépens ( notamment des frais d’expertise ) et des frais dits  irrépétibles alloués par le juge à la partie gagnante. Elles hésitent notamment à demander au juge une expertise. En effet,  devant les juridictions, traditionnellement la partie perdante doit payer les dépens, et donc les frais d’expertise.

                 En outre, ces expertises, surtout en référé, sont à la charge provisoire  du  demandeur, et donc souvent d’une association demanderesse dotée de faibles moyens, comme a eu l’occasion de le noter le Conseil d’Etat. 


      Il est donc proposé :
    d’interdire par un texte législatif toute condamnation d’une association agréée au paiement  des dépens et des frais dits irrépétibles. ;
    de ne pas imposer aux associations agréées l’obligation d’avocat applicable devant certaines juridictions ( notamment les cours administratives d’appel )

     A cette fin, il est proposé d’ajouter à l’article L 142-1 du code de l’environnement les deux alinéas suivants :
«  Une association agréée pour la protection de l’environnement ne peut être condamnée par une juridiction au paiement des dépens et des frais exposés et non compris dans les dépens visés notamment par l’article 700 du nouveau code de procédure civile et l’article L 761-1 du code de justice administrative.
     Toute association agréée pour la protection de l’environnement est dispensée du
ministère d’avocat  pour ester en justice».



       
2 ) Créer des services  déconcentrés de l’Etat uniques en matière d’écologie, de développement et d’aménagement durables :

          La création d’un ministère d’Etat chargé de l’écologie et du développement et de l’aménagement durables permet aujourd’hui de regrouper enfin au niveau de l’administration centrale sous une casquette unique les services de l’équipement et ceux de l’environnement. La création de ce poste de quasi vice-premier ministre appelle une réorganisation complète des services extérieurs divisés entre directions départementales de l’équipement, directions régionales de l’équipement et directions régionales de l’environnement ( ou D.I. R.E .N ).

     Pour que la création de ce grand ministère s’inscrive de manière permanente dans la durée et ne dépende pas à l’avenir  des aléas de la composition des gouvernements futurs, il apparaît donc indispensable d’unifier tous ces services extérieurs et de créer dans chaque région  une direction régionale de l’écologie, de l’aménagement et du développement durables ( DIREADD ), et dans chaque département une direction départementale de l’écologie, de l’aménagement et du développement durables ( DDADD).


      Pour que cette unification soit complète et véritable, il apparaît aussi  indispensable :

    de fusionner au niveau du ministère les inspections générales de l’équipement et de l’environnement en une inspection générale unique de l’écologie, de l’aménagement et du développement durables ;

    de confier aux D.D.E.A.D.D. (directions départementales de l’écologie, de l’aménagement et du développement durables ) la responsabilité de l’élaboration de l’ensemble des  plans de prévention des risques  ( P.P.R ) naturels et technologiques aujourd’hui répartie entre les D.D.E ( risque inondation et glissement de terrains ), la D.D.A.F. ( risque feux de forêts) et les  D.R.I.R.E. ( pour les risques technologiques) avec si besoin transfert des personnels correspondants vers les D.D.E.A.D.D ;

    confier aussi aux D.D.E.A.D.D. les compétences de l’Etat au niveau départemental en matière de gestion des eaux et de déchets avec si besoin transfert des personnels correspondants vers les D.D.E.A.D.D ;

    de confier à d’anciens directeurs et agents des DIREN la moitié au moins des directions des nouvelles DIREADD (directions régionales de l’écologie, de l’aménagement et du développement durables ). 

    d’unifier les corps des fonctionnaires relevant traditionnellement de l’équipement et de l’environnement.




3 ) Renforcer le contrôle de légalité de l’Etat sur les actes des collectivités décentralisées intervenant en matière d’écologie, d’aménagement et de développement durables :


-- Confier ce contrôle de légalité aux directeurs régionaux de l’écologie, de l’aménagement et du développement durables

           Il est proposé de confier aux directeurs régionaux de l’écologie, de l’aménagement et du développement durables ( DIREADD) le contrôle de légalité de tous les actes des collectivités  situées dans le périmètre régional intervenant en matière d’écologie, de développement et d’aménagement durables.

     Plus éloignés des communes de base, indépendants des préfets,  ces hauts fonctionnaires seraient ainsi en mesure d’assurer un contrôle strict et véritable de l’application des lois  et de saisir le juge administratif de toute illégalité constatée.

    En effet, il a été souvent constaté que :
- les préfets ne déféraient pas au juge administratif des documents d’urbanisme illégaux, au regard par exemple de la loi littoral, alors que ces illégalités avaient été préalablement portées à la connaissance des communes concernées ;
    - que les agents des D.I.R.E.N. comme des D.D.E. avaient une parfaite connaissance des illégalités des documents d’urbanisme contestés par des habitants d’une commune ou par des associations, mais que cette vigilance ne s’était pas traduite en actes de la part du préfet concerné  par une saisine du tribunal administratif .


-    Rendre le contrôle de légalité obligatoire en matière d’écologie, d’aménagement et de développement durables :
-   
      Le deuxième point essentiel de la réforme proposée serait de rendre obligatoire l’exercice par ces nouveaux directeurs régionaux  du contrôle de légalité et la saisine du juge administratif de tout acte illégal.

    Il va de soi qu’une telle réforme, qui confierait à ces directeurs régionaux du développement durable  le contrôle de l égalité en matière d’urbanisme, mais aussi plus généralement en matière d’écologie, de développement et d’aménagement durables nécessite un texte législatif spécifique.

     Un texte législatif  de ce type pourrait donc être proposé et adopté par le Parlement :
« Tous les actes des collectivités décentralisées intervenus en application des codes de l’urbanisme, de l’environnement, du tourisme, du code forestier, du code rural, du code des ports maritimes  et du code général de la propriété des personnes publiques sont transmis  au directeur régional de l’écologie, de l’aménagement et du développement durables.  Le directeur régional de l’écologie, de l’aménagement et du développement durables est  tenu de déférer au juge administratif compétent tous les actes précités des collectivités décentralisées qu’il estime illégaux.  ».



4°) Créer une autorisation unique valant à la fois permis de construire et autorisation au titre des installations classées pour la protection de l’environnement.

     Depuis déjà plusieurs années, il a été relevé dans le cadre de l’Union européenne l’absence d’autorisation unique, ou de guichet unique pour les implantations industrielles qui nécessitent en France à la fois un permis de construire et , lorsque les nuisance et pollutions sont importantes, une autorisation spécifique au titre de la législation sur les installations classées pour la protection de l’environnement ( article L 512-1 du code de l’environnement).

   Cette dichotomie est encore accentuée par le fait que le permis de construire est accordé le plus souvent par le maire de la commune concernée alors que l’autorisation relève de l’autorité préfectorale.

Il est donc proposé :
    l’institution d’une autorisation unique comportant un volet permis de construire ;
    que cette autorisation unique soit délivrée par le directeur régional de l’écologie, de l’aménagement et du développement durables ( DIREADD).




5°) Renforcer les pouvoirs du juge administratif en matière d’écologie, de développement et d’aménagement durables :
 
     Les pouvoirs du juge administratif ont certes été renforcés ces dernières années. Mais, il n’exerce de manière générale en matière d’écologie, d’aménagement et de développement qu’un contrôle d’excès de pouvoir et ne peut adresser des injonctions à l’administration que si celles-ci lui sont demandées.

        Les pouvoirs du juge administratif français en la matière sont largement inférieurs à ceux de ses collègues allemands ou italiens qui disposent d’une panoplie de moyens bien plus étendus (recours plus étendu à l’expertise, suivi plus strict de l’ exécution de ses décisions ).
    C’est pourquoi, il est proposé :

    de généraliser à l’ensemble des contentieux de l’écologie, de l’aménagement et du développement durables les pouvoirs de pleine juridiction du juge administratif  ( qui lui permettent notamment de prescrire d’office une expertise ou d’ordonner à l’administration des prescriptions ).

Il pourrait être inséré au début du code de l’urbanisme et du code de l’environnement une disposition législative ainsi rédigée :
« Toutes les décisions  prises en application du présent code sont soumises à un contentieux de pleine juridiction ».

- mettre en place un système de mutualisation ou d’assurance pour financer les expertises :

      De plus en plus, le juge administratif est amené à ordonner de lourdes et coûteuses expertises environnementales afin d’examiner et de quantifier la pollution de l’air, des eaux, ou encore les risques naturels.

      Certes, en vertu du principe pollueur-payeur, ces expertises souvent, en cas de pollution ou d’atteinte même minime à l’environnement seront mis à la charge de l’exploitant ou de l’administration ayant autorisé l’installation ou l’activité.

    Mais ces expertises, surtout en référé, sont à la charge provisoire  du demandeur, et donc souvent d’une association demanderesse dotée de faibles moyens, comme a eu l’occasion de le noter le Conseil d’Etat et comme nous l’avons déjà relevé ci-dessus.

      Ne pourrait-on pas envisager dès lors un système de mutualisation ou d’assurance permettant de mettre en place, sous le contrôle du ministère, une véritable financement de ces expertises en vue d’assurer la réalisation d’expertises indépendantes des acteurs économiques ? Une telle réforme nécessiterait à l’évidence un texte législatif.




6°)Créer un haut conseil du développement durable

  La réorientation de toute l’économie française vers un développement durable dépasse de beaucoup les choix politiques traditionnels effectués par les électeurs lors des consultations électorales. Elle implique bien davantage une mobilisation de toutes les ressources éthiques et spirituelles de la nation comme n’a cessé de le dire le philosophe Hans Jonas et comme ne cessent de l’affirmer le patriarche oecuménique de Constantinople Bartholoméos Ier et le prix Nobel de la paix 2007 Al Gore.

      C’est pourquoi il est proposé de créer un Haut Conseil pour le développement durable qui comporterait des représentants des églises catholique, protestantes, orthodoxes, des communautés musulmanes, juives et des autres religions ainsi que des personnalités particulièrement connues pour leurs prises de position éthiques.